Dziś do sejmu trafia rządowy projekt nowelizacji „specustawy” – podstawowego aktu prawnego, który reguluje sytuację osób, które przyjechały do Polski wskutek rozpoczęcia pełnoskalowej wojny w Ukrainie w lutym 2022 r.
Polskie Forum Migracyjne miało możliwość konsultacji projektu nowelizacji przepisów. Zgłosiliśmy szereg uwag – niektóre zostały uwzględnione, kilka istotnych rekomendacji pozostało jednak bez echa.
Nowelizacja przynosi istotne pozytywne zmiany, przede wszystkim, daje uchodźcom z Ukrainy perspektywę legalnego pobytu na dłuższy czas. Przedłuża ochronę tymczasową tej grupy do końca września 2025 roku, a jednocześnie części uchodźcom oferuje możliwość uzyskania karty pobytu w Polsce na okres trzech lat.
Z naszej perspektywy, wiele zapisów nowelizacji świadczy o dobrej woli autorów ustawy i wynika z chęci uporządkowania sytuacji uchodźców, wyeliminowania systemowych nadużyć i rozwiązania problemów. Diabeł tkwi jednak w szczegółach – szybki proces tworzenia prawa nie dał przestrzeni na rozmowę o niuansach i praktyce stosowania obecnych przepisów.
Co nas cieszy?
– Możliwość uzyskania karty pobytu na podstawie łączenia rodzin. Osoby posiadające PESEL UKR zyskują dzięki specustawie możliwość uzyskania kart pobytu nie tylko dla siebie (zwykle na podstawie pracy) ale też dla dzieci i zależnych starszych rodziców. W PFM mieliśmy dotąd wiele przypadków, gdy z powodu ograniczeń prawnych każdy w rodzinie miał inny status prawny, co było niewygodne i trudne. To bardzo wyczekiwana zmiana.
– Hojny czas przedłużenia statusu ochrony czasowej oraz możliwość uzyskania karty pobytu. Ostatnie lata były dla uchodźców czasem skrajnej niepewności, która bywała nawet powodem powrotu osób do Ukrainy, również w rejony niebezpieczne – z desperacji. To dla ludzi ulga usłyszeć, czego mogą się spodziewać na kolejny rok. Klarowna perspektywa statusu prawnego jest ważna i mile widziana.
– Obowiązek szkolny dla dzieci ukraińskich. Obecnie według różnych szacunków (rozbieżność nas z kolei martwi) 80- 150 tysięcy dzieci pozostaje poza polskim systemem edukacji. Zapewnienie im rozwoju jest bardzo ważne i dla ich własnej przyszłości i także dla przyszłości Polski – ważne dla nas wszystkich, aby uchodźcy i migranci mieli możliwość rozwoju. Niepokoi nas, jak proces włączania dzieci do szkół będzie wyglądał w praktyce – to będzie ogromne, złożone przedsięwzięcie. Na pewno będziemy w nim pomagać jak tylko będziemy mogli.
– Asystentki kulturowe! Wprowadzenie asystentury systemowo do szkół to było nasze marzenie i ono powoli się spełnia. Potrzeba jeszcze dużo pracy w przygotowaniu kadr, ułożeniu relacji między asystentkami a zespołami pedagogicznymi, wpisaniu asystentury do rejestru zawodów i wiele więcej. To jednak ogromny krok, który przyjmujemy z entuzjazmem.
Martwią nas natomiast trzy aspekty pracy nad ustawą:
– Jakość diagnozy sytuacji i problemów
– Zaufanie do niesprawnie działających systemów technicznych związanych z legalizacją pobytu
– Skąpe konsultacje – rozwiązywanie „grubych problemów” bez uważności na szczególne potrzeby różnych grup i odsłuchu „z terenu”.
Diagnoza niepełna?
Rząd przygotował nowelizację nie prezentując przy tym solidnych danych na temat grupy, której ona dotyczy. Według naszej wiedzy autorzy ustawy nie wiedzą na przykład, gdzie mieszkają uchodźcy: ilu z nich korzysta nadal z zakwaterowania w prywatnych mieszkaniach (specustawa wycofuje wsparcie dla prywatnych gospodarzy goszczących uchodźców)? Ilu z nich to osoby niesamodzielne? Ile osób ma realną możliwość znalezienia innego zakwaterowania?
Uczestniczyliśmy jako PFM w pozarządowych próbach zebrania ogólnopolskich danych na temat miejsc zbiorowego zakwaterowania uchodźców (takie dane usiłował zebrać UNHCR, Save the Children, a obecnie zbiera je Mapuj Pomoc na zlecenie IOM) – wygląda na to, że rząd takich danych nie ma. Nie wie, ilu osób dotkną przyjmowane przepisy – zatem trudno powiedzieć, jakie skutki nowelizacja będzie miała, dla jak dużej liczby osób.
Szczególnie niepokoimy się o osoby niesamodzielne: starsze, z niepełnosprawnościami, samotne matki kilkogra dzieci, osoby chore – na poziomie państwa nie widzimy systemowo tych osób. Inżynieryjne podejście do zmiany rozwiązań (likwidacja małych miejsc zakwaterowania, przenoszenie osób do dużych miejsc) nie uwzględnia ludzkich potrzeb. Oczekujemy, że duże grupy osób stracą w najbliższym czasie wsparcie mieszkaniowe i będą miały trudność znaleźć je na nowo.
Zaufanie do systemów
Mile widziana jest idea oferowania uchodźcom możliwości łatwego uzyskania karty pobytu w Polsce. Jednocześnie, obecne procedury legalizacji i uzyskiwania tych kart jest wysoce niewydolna: według badania NIK nawet 60 procent spraw jest prowadzonych z naruszeniem prawa – czyli po prostu za długo. Nadzieja, że polskie systemy będą wydolne przy realizacji nowego zadania – wydania sprawnie kart pobytu kilkuset tysiącom ludzi – wydaje się w tym kontekście trochę naiwna.
Odpowiedzią rządu na tę wątpliwość jest automatyzacja i maksymalne uproszczenie procesów. Z perspektywy organizacji pozarządowych oznacza to perspektywę dużej ilości klikania. Około 15 procent populacji uchodźców z Ukrainy w Polsce to osoby starsze. To oznacza około sto tysięcy osób. Spodziewam się niestety, że klikaniem dla tych wszystkich osób będziemy zajmować się my – organizacje społeczne.
Bardzo nas martwi zaufanie do systemu PESEL – widzimy w praktyce, że ten system jest zawodny. Zawodne są systemy informatyczne związane z edukacją. Systemy ZUS, systemy Straży Granicznej. Rząd zapowiada usprawnienie przepływu danych między tymi systemami – ucieszę się, gdy się uda. Póki co, wielu uchodźców ponosi konkretne skutki życiowe (brak dostępu do świadczeń, do których mają prawo, także do ubezpieczenia i leczenia) z powodu wadliwości systemów.
Niewystarczające konsultacje – rozmawialiśmy za mało
PFM uczestniczył w konsultacjach ustawy. Mieliśmy możliwość zgłosić uwagi do projektu na piśmie, wzięliśmy udział w spotkaniu konsultacyjnym w MSWiA, byliśmy też w dialogu z MEN. W procesie zabrakło jednak czasu i głębi. Była możliwość zgłoszenia uwag – jednak na 31 rekomendacji/uwag przyjęto 9. Nie było czasu wspólnie omówić diagnozę problemów, wymienić się perspektywami i wiedzą. Wiemy na przykład, że rząd ma wiedzę o licznych nadużyciach systemu wypłat wsparcia 40 zł dla osób goszczących uchodźców. Nie znamy jednak konkretów: jakiego rodzaju to nadużycia? Gdzie się wydarzają? Nie było też przestrzeni na rozmowę o naszej perspektywie: na przykład, że z naszego doświadczenia bardzo wiele osób mieszkających u osób prywatnych to osoby niesamodzielne, często starsze, czasem o szczególnych potrzebach, dla których przeprowadzka oznacza utratę chybotliwego poczucia bezpieczeństwa, z trudem zbudowanego.
Cieszy nas bardzo niewpisany w ustawę, ale deklarowany zamiar wprowadzenia minimalnych standardów zbiorowego zakwaterowania dla uchodźców – rząd deklaruje przyjęcie tych standardów w formie innej niż ustawowa. Brak nam jednak ciągle prawdziwej rozmowy i wspólnego myślenia i poszukiwania rozwiązań. Może arogancko nam się wydaje, że jako podmioty w praktyce udzielające ludziom wsparcia mamy doświadczenie, które dla tworzących prawo powinno być ważne.
Dobre intencje – skutki uboczne
Rozumiemy intencje, ale z naszego doświadczenia część przepisów może przynieść niekorzystne skutki uboczne.
W sprawie legalizacji:
– obowiązek posiadania ważnego paszportu w celu uzyskania karty pobytu. Rozumiemy potrzebę uporządkowania sytuacji prawnej osób i racjonalne oczekiwanie od migrantów, że będą zabiegali o ważne dokumenty. Obawiamy się jednak istotnego wzrostu liczby osób, które nie będą w stanie zalegalizować pobytu z powodu braku paszportu – np. chłopcy osiągający pełnoletność w Polsce, którym ten paszport nie jest w praktyce wydawany. Prawo przewiduje, iż te osoby nadal przebywać będą w PL na podstawie ochrony czasowej – a więc ich pobyt będzie legalny przez najbliższy rok. Przewidujemy jednak w praktyce trudności w funkcjonowaniu tych osób. Już teraz więcej osób z Ukrainy (nawet posiadacze kart stałego pobytu w Polsce!) wnioskuje o status uchodźcy. To jest niepokojący trend.
– budzi nasze wątpliwości zobowiązanie osób z Ukrainy do „niezwłocznego” wystąpienia o PESEL UKR. Rząd liczy na rozsądek instytucji i argumentuje, że sformułowanie pozostawia przestrzeń na indywidualne przypadki. Nasze doświadczenie mówi jednak, że brak wskazania terminu (np. 30 dni od przyjazdu) powoduje, że niejednoznaczny termin „niezwłocznie” będzie interpretowany różnie przez różne instytucje. W rezultacie osoby będą spotykały się z różnym traktowaniem, a niektóre będą miały trudność w uzyskaniu numeru.
W sprawie rynku pracy:
– nowelizacja skraca termin, w którym pracodawca ma obowiązek zgłosić fakt zatrudnienia cudzoziemca z Ukrainy z 14 do 7 dni. Twórcy przepisu argumentują, że obecnie wielu pracodawców zachowuje się nieuczciwie – korzysta z pracy migrantów nielegalnie przez dwa tygodnie, po czym nie dokonuje zgłoszenia i pracownika zwalnia (bywa, że bez wypłaty). Liczą, że krótszy termin wyeliminuje ten proceder. W naszej opinii tak nie będzie, a nawet zachodzi ryzyko, że sytuacja się pogorszy. Wielu pracodawców nie nie zdążało z wymaganym zgłoszeniem nawet w ciągu dwóch tygodni. Tym bardziej nie zdążą w 7 dni.
Metodą na zaadresowanie problemu powinno być naszym zdaniem wzmocnienie Państwowej Inspekcji Pracy i całego systemu wsparcia pracowników przed wykorzystaniem na rynku pracy. Przydałoby się też zobowiązanie pracodawców do informowania pracowników o dopełnieniu wymogów w kontekście legalizacji – obecnie pracownik nie wie, czy pracodawca zgłosił go w terminie. Może nawet nie być świadom, że wykonuje pracę nielegalnie.
W sprawie szkół
– podkreślaliśmy, że obowiązek szkolny dla dzieci musi iść w parze ze wsparciem dla szkół, przygotowaniem nauczycieli, pracą nad budowaniem relacji między uczniami o różnym pochodzeniu, wyposażeniem szkół w narzędzia do pracy (diagnostyczne, podręcznikowe, dotyczące kompetencji, wsparcia psychologicznego dla uczniów itp.). Wiemy, że to ogromne zadanie. Przyglądamy się, co się dzieje w tej sprawie. I oczywiście jesteśmy do dyspozycji. Sygnalizujemy tylko, że samo zobowiązanie uczniów do edukacji nie rozwiąże problemów. Potrzeba jeszcze, aby polski system szkolny był w stanie zaoferować im jakościową edukację i potrzebną pomoc.
– powiązanie 800+ i obowiązku szkolnego – czyli pozbawienie wsparcia socjalnego rodziców, których dzieci (w wieku szkolnym, tak zakładamy) nie chodzą do szkoły. Idea słuszna – ale jak to będzie w praktyce? Odbieramy wiele telefonów od rodziców z Ukrainy, którzy poszukują bezskutecznie miejsca w szkole. Jest ryzyko, że część dzieci, dla których w szkołach nie będzie miejsca, straci zarówno szansę na edukację, jak wsparcie finansowe. To nam się wydaje niesprawiedliwe.
Jeszcze o finansach
– nie podoba nam się pomysł, aby w ośrodkach zakwaterowania dzieci, które otrzymują 800+ musiały ponosić część kosztów. Argument, że mogą płacić, skoro dostają wsparcie, jest nieprzekonujący. Pogłębia też nierówności – rodzina, która wynajmuje mieszkanie samodzielnie będzie korzystać z 800+ w pełni. Rodzina, która mieszka w ośrodku zakwaterowania (z definicji mniej zamożna i bardziej potrzebująca wsparcia) będzie część 800+ tracić. Jaka w tym logika?
Nowelizacja specustawy to jak rysowane grubymi kreskami prawo. Zapewne taka trochę rola ustawy – jednak jej zapisy będą miały też wpływ na osoby w szczególnych sytuacjach, nietypowych, z podgrup, które stanowią mniejszości. Z naszego doświadczenia – organizacji udzielającej pomocy osobom w trudnościach – tych podgrup i mniejszości jest bardzo dużo. Chcielibyśmy, aby dialog wokół ustawy był bardziej pogłębiony, bardziej wnikliwy, a przepisy żeby były oparte o praktyczne doświadczenia różnych podmiotów.
Chcielibyśmy, aby tworząc prawo rząd tworzył przestrzeń do rozmowy NGO z pracodawcami albo samorządami – abyśmy mogli się wzajemnie usłyszeć, popatrzyć na własne doświadczenie i pracę z różnych perspektyw. Nie doszło do takiego wspólnego myślenia.
Cieszę się rzecz jasna, że rząd próbuje rozwiązywać ważne problemy. Wiele zapisów czytamy z radością. Chcielibyśmy jednak, aby prawo powstawało inaczej. Dialog rządu ze społeczeństwem obywatelskim też wyobrażamy sobie inaczej. Może winny był pośpiech – nowelizacja powstaje pod presją terminów. Na przyszłość oczekujemy jednak bardziej partnerskiej rozmowy.
Agnieszka Kosowicz
